Български  |  English

Стари митове за новите мисии. Управление на граждански кризи през XXIвек

 
Смята се, че Европейският съюз се е специализирал в управлението на граждански кризи. Изпращал е мисии на най-различни горещи точки в света, с екипи от полицаи, съдии и правителствени експерти. Но при по-внимателен поглед става ясно, че резултатите от тези мисии не са еднозначни. Добре би било новият външнополитически екип в Брюксел да бъде посъветван да инициира бързи промени в качеството на работа на гражданските мисии.
Лейди Аштън трябва да разбере, че ЕС няма за кога да отлага сериозния дебат за стратегическата си позиция. Рискът от провал в Афганистан заплашва да осакати НАТО и да разбие на пух и прах репутацията на Европа като сериозен стратегически играч. Освен това страните членки на ЕС са разделени по въпроса как да реагират на все по-самоуверената Русия. И по целия южен фланг на Европа – от Мавритания до Йемен се вижда, че Ал Кайда и нейните съюзници обособяват нови терористични клетки – създавайки потенциална опасност от взривяване стабилността в региона.
Така ЕС е в незавидната позиция да изработва стратегии, с които да може своевременно да отговаря на новите предизвикателства. Това не е само политически проблем, а и икономическо предизвикателство. В резултат на финансовата криза стана ясно, че дори големи европейски военни сили като Великобритания и Франция трябва да се борят, за да намерят средства за своите военни операции и програми. През следващите няколко години ние все по-често ще чуваме как трябва с “по-малко да се постигне повече”.
И в този контекст фокусът отново ще падне върху европейските “граждански възможности” – върху способността на ЕС да изпраща граждански мисии от специалисти по сигурността, от полицейски служители и правни експерти, които да помагат за стабилизирането на страни като Йемен, например. Съвсем естествено, изпращането на граждански мисии на горещи точки излиза по-евтино, отколкото разполагането на големи военни части – а при операции от типа на тези в Косово и Афганистан НАТО и ЕС разбраха, че гражданският елемент е крайно необходим за установяването на стабилност. Сформирането и разгръщането на подобни мисии се смята за една от отличителните характеристики на ЕС. Откакто Европейският съвет изпрати полицейска мисия в Босна през 2003, ЕС вече е разгърнал15 граждански операции на различни точки по света. За сравнение военните операции на ЕС са шест. Гражданските мисии са различни по вид – от малки полицейски патрули в Конго до голяма мисия от 3000 души в Косово, изпратена там през 2008. Тази мисия отговаря не само за сигурността, но и се занимава с реформата в съдебната система, с разкриването на военни престъпления, както и с митниците.
Възможността на ЕС да изпрати толкова много мисии – дори и на такива отдалечени места като индонезийската провинция Ачех, е един от големите успехи на Хавиер Солана - върховен представител на ЕС за общата външна политика и сигурността от 1999 до 2009. Работейки с относително малък екип Солана прилага индивидуален подход в дипломацията и се стреми проблемите да се решават на място от отделните мисии. Те обаче твърде често се сблъскват със сложната европейска бюрократична система. Финансирането, например, определено е една от болните теми: когато първият състав на мисията в Ачех пристигнал в индонезийската провинция, той трябвало да използва личните си кредитни карти, за да може мисията да стартира. Въпреки подобни трудности участващите в мисиите признават, че са щастливци, защото независимо от атаките, на които са били обект на Балканите и в Афганистан, те не са претърпели никакви поражения. Предвид на сериозните жертви, които ООН даде при мисиите си в Ирак през 2003 г. и в Хаити тази година, може да се допусне, че страните членки на ЕС биха се събрали, за да обсъдят риска и за да одобрят повторно изпращане на мисии на горещи точки.
В същото време очакванията към Катрин Аштън да продължи по стъпките на Солана са големи - вероятно защото репутацията му се свързва с гражданските операции.
И по всичко личи, че тя е в състояние да го направи. Докато екипът на Солана трябваше в движение да променя операциите на ЕС, прилагайки различни механизми на действие в отговор на новите предизвикателства, Лисабонският договор прави възможно Аштън да ревизира из основи възможностите на ЕС за граждански мисии.
В каква степен тя може да осъществи тази цел зависи от това как ще се прилагат клаузите в Лисабонския договор, свързани със Службата за външно действие на ЕС. В момента не е ясно точно как ще бъде оформен този дипломатически корпус на ЕС. Но засега страните членки са постигнали съгласие по общата рамка – след известно забавяне - най-вече заради Великобритания и Франция, те приеха, че отговорността за общата сигурност и за политиката на отбрана, включително и гражданските мисии, ще бъдат част от нещата, с които службата ще се занимава.
Други подробности около тази нова служба обаче не са известни - как, например, в бъдеще ще бъдат ръководени гражданските мисии на ЕС? В миналото специалните представители на ЕС бяха най-отгоре в управленската структура на гражданските мисии. Но Лисабонският договор е заложил появата на ново поколение посланици на ЕС: дали обаче те ще заменят специалните представители на ЕС? Лейди Аштън взе решение да удължи техните мандати, печелейки време, в което да се справи с тежкия казус, но вече е настъпил часът да се обяви как новата европейска бюрократична машина ще работи с гражданските мисии в дългосрочен план.
Ако Аштън желае реално подобряване качеството на гражданските инициативи на ЕС, тя трябва да обхване с по-широк поглед институционалните реформи в Брюксел и да се фокусира върху по-стратегически фактори. Това означава нова гледна точка за типа граждански мисии, необходими в нестабилни райони, и за начина, по който страните членки най-ефективно биха могли да участват в тях. След като вече бе направен задълбочен анализ на европейските граждански мисии, Аштън би трябвало да се справи с три мита за участието на ЕС в тази сфера:
Мит 1: ЕС знае как функционира пълноценно гражданската мисия
Високопоставени представители на ЕС доказват своята експертност в сферата на гражданските мисии, позовавайки се на добрия опит след 2003. Това може да действа успокоително, но е заблуждаващо. ЕС знае как да извършва един точно определен тип мисии заради опита, който има от Балканите. В Босна, след това в Македония, а сега и в Косово, ЕС се е концентрирал в една относително тясна сферa от приоритети, “европейски по стил”, в които основното е: укрепване силата на закона и развиване на независими и отговорни органи на реда.
Това беше печелившата формула в бивша Югославия, където полицейските сили действаха ката паравоенни части по време на войните през 90-те години и бяха разделени на етнически принцип. Тази формула се смята за успешна и при подготвянето на тези страни за членство в ЕС. Въпреки това оценката от работата на ЕС на Балканите не е еднозначна. Организираната престъпност в региона, например, все още е неконтролируема, а ЕС се опитва да приложи „босненския шаблон” на места, където е малко вероятно той да има по-голям успех отколкото в балканския регион. В Конго ЕС има обучени полицейски служители в столицата Киншаса. Но основната заплаха за стабилността в страната са бойните действия в източната й част – на малко повече от километър и половина от мисията на ЕС, с които ООН трябва сама да се справя. Също така ЕС се опита да използва „босненския шаблон” и в Афганистан, изпращайки полицейска мисия в Кабул през 2007, отчасти заради оплакванията от страна на САЩ, че европейските членки на НАТО не участват достатъчно активно с военни части. В същото време обаче европейските полицейски екипи бавно се структурират и започват работа и заради това по-голямата част от обучението на афганистанските органи на реда се извършва от финансирани от САЩ организации подизпълнители. Дейността на европейската полицейска мисия в палестинските територии пък е силно затруднена от сраженията между Хамас и Фатах и в момента тя се е ограничила само в Газа. На ЕС все още му предстои да поеме по-тежки граждански мисии: като например цялостно изграждане на мисия, която да участва в изпълнителната власт, като тази на ООН в Косово и в Източен Тимор през 1999 (въпреки че настоящата европейска мисия в Косово частично наподобява подобен тип мисии). Освен това ЕС тепърва трябва да изработи формула за действие на такива места като Сомалия и Йемен, където на неговите екипи ще се налага да работят под постоянна заплаха от терористични нападения. ЕС има нужда от нови идеи за провеждане на операциите, освен ако всички негови бъдещи операции не се провеждат на Балканите.
Мит 2: Европейски правителства споделят обща вяра в гражданските мисии.
При един бегъл прочит на документи, приети в Брюксел, човек остава с впечатление, че всички страни членки са в една и съща степен ангажирани в гражданските операции. Това обаче не е така. Има съществени различия между страните, които сериозно поемат отговорност за действията си в тази област (като Швеция, Финландия и Германия), и други, които са ангажирани само на думи.
По време на председателството си на ЕС, през втората половина на миналата година, Швеция се опита да насочи общественото внимание към тези несъответствия, приканвайки всички страни членки подробно да информират останалите за капацитета на своите мисии. В момента данните от докладите се обработват и това ще помогне на Аштън да окаже натиск върху онези, които не могат да се похвалят с добри резултати. След като миналата година бе направено своеобразно проучване на усилията на страните членки в посока на подобряване на участието им в гражданските мисии, страните могат да бъдат разделени на четири групи:
- професионалисти: Дания, Финландия, Германия, Холандия, Швеция и Великобритания. Тези страни участват с голям брой екипи в граждански мисии на ЕС (броят им се измерва спрямо населението им). Тези страни са си изработили стабилни механизми за подбор и обучение на персонала, като успяват да се възползват и от добития вече опит.
- стараещи се: Австрия, Франция, Ирландия, Италия и Румъния. Тези страни искат да имат значителен принос в гражданските операции на ЕС. Франция, Италия и Румъния са сред страните с най-големи участия в гражданските мисии. Те имат ограничени тренировъчни програми, а системата им за подбор на персонала не е специално регулирана или пък е децентрализирана. Но се правят опити за разрешаване на тези проблеми. Франция, по-специално, е постигнала напредък в рационализирането на системата си и в скоро време може да се присъедини към групата на „професионалистите”.
- агностици: Чехия, Унгария, Полша, Португалия, Словакия, Словения и Испания. Членовете на тази група имат относително малко на брой участници в гражданските мисии на ЕС, техният подбор и обучение не могат да се похвалят с високи резултати. Това е изненадваща констатация, имайки предвид, че две страни - Полша и Испания –имат значително военно участие в други мисии на ЕС.
- безразлични: България, Кипър, Естония, Латвия, Литва, Люксембург и Малта. Повечето от тези страни са твърде малки, за да могат да имат значителен принос в гражданските мисии на ЕС (въпреки че наскоро българското правителство обяви своето желание да се справя по-добре).
Тези категории не само открояват различните възможности на държавите членки, но и показват тяхното специфично отношения към значението на отделните мисии на ЕС. Докато Франция и Белгия са горещи привърженици на мисията на ЕС в Африка, например, много други правителства виждат в тях постколониално отвличане на вниманието от по-важни стратегически приоритети. Великобритания подкрепя полицейските мисии на ЕС в Ирак и палестинските територии, които до голяма степен са в унисон с политиката на САЩ по тези места. През юни 2008 Лисабон убеди други страни членки да одобрят мисия, която има за цел да реформира сектора по сигурността на бившата португалска колония Гвинея-Бисау: в същото време почти всички останали европейски представители определят тази мисия като огромен разход и желаят нейното прекратяване.
Но дори и там, където има широка подкрепа за дадена мисия, отделните правителства могат да влязат в конфликт заради смисъла от нея. Подобен бе случаят с Косово. Привържениците на независимостта на Косово - като Великобритания, например, настояваха тамошната мисия да работи колкото е възможно повече в посока утвърждаване суверенитета на зараждащата се държава. Тези страни членки на ЕС, които не признават Косово, най-вече Испания, оказваха натиск върху мисията именно с цел тя да не следва британските наставления. Като цяло резултатът от всичко това е, че намиращите се в Косово европейски чиновници трябва да искат одобрение от Брюксел и за сравнително маловажни решения поради страх да не обидят една или друга група страни членки.
Мит 3: С ефективни граждански мисии ЕС може да предотврати военни намеси.
Както бе посочено по-горе, някои европейски политици смятат, че гражданските мисии са евтина алтернатива на военните мисии. Със сигурност има много граждански инициативи, които биха били по-евтини от военните, но въоръжените части ще продължават да са необходими. ЕС може да разположи повече граждански, отколкото военни мисии, но те често биват защитавани от военизираните служби на други организации. ЕС не би могъл да изпрати полицейски съветници в Конго, ако там ООН няма 20 000 войници. ЕС не би могъл да има и екипи в Кабул, ако силите на НАТО не са там, за да ги защитят при нужда. Дейността на ЕС в Босна и Косово пък се основава на дългогодишните мироопазващи операции на ООН и НАТО.
Европейските правителства, разбира се, са участвали с хиляди военнослужещи в операциите на НАТО на Балканите и в Афганистан. През 2003 и 2006 ЕС изпрати военни мисии в Конго, за да „пазят гърба” на разположените там части на ООН. Така че в европейските столици не би трябвало да си правят илюзии – да, необходимо е паралелно планиране и синхронно провеждане на военни и граждански операции – урок, който САЩ научиха в Ирак. Но тъй като европейските граждански и военни усилия често пъти са насочвани от различни организации, в различни посоки, те в повечето случаи остават разпилени. Тази липса на координация се утежнява от блокирането на сътрудничеството между ЕС и НАТО, дължащо се на спора между Гърция и Турция.
Дори и в Босна, където ЕС отговаря за военната сигурност, както и за полицейската мисия от 2004 насам, военното и гражданското командване протича по отделни канали. Когато един от авторите на този текст (Даниел Корски) служеше в Сараево, специалните представители на ЕС, военните сили на ЕС и полицейската му мисия често пъти влизаха в спор за това колко агресивно трябва да се преследват престъпниците и дали е задължително при преследването им да участва местна структура. Случвало се е европейските полицаи с изненада да научават, че техните военни колеги следят известни престъпници в рамките на операции, за които нито те, нито техните местни партньори са информирани.
Аштън наскоро възложи босненските мисии да подобрят координацията си, което предполага, че тя осъзнава значението не само на гражданските мисии на ЕС, но и на добре синхронизираните граждански мисии и военни операции. Ако тя успее да наложи повсеместно тази представа, това би било значителен прогрес в начина, по който ЕС възприема мисиите си.
Разсейване на митовете: Подготвяне на ново поколение гражданско-военни операции
Какво трябва да направят лейди Аштън и колегите й, за да се подготвят за следващото поколение европейски мисии? Те трябва спешно да се ориентират към три групи приоритети:
На първо място лейди Аштън трябва да разруши „босненския шаблон”. За да помогне на ЕС да се отучи от навиците си, придобити на Балканите, Аштън, а по-специално страните членки, трябва да сформират работна група, която в рамките на една година да изработи единна европейска доктрина за гражданско-военни операции. Това трябва да стане в рамките на консултации между страните членки и в дискусии сред представители на НАТО, ООН и други важни международни организации. Работната група трябва да си постави като приоритет изработването на стратегии за работа, приложими на места с висока степен на риск като Сомалия, Йемен и Ивицата Газа.
На второ място, трябва да се намалят различията между страните членки по отношение на капацитета на участие в гражданските мисии. Освен това отделните членки на ЕС имат различни гледни точки по въпроса за това къде през следващите няколко години трябва да се разположат граждански мисии (и какви трябва да бъдат приоритетите). Но въпреки това е възможно различията в позициите да се ограничат – особено що се отнася до подбора на персонала, обученията и други технически въпроси. Аштън трябва да лобира за това страните членки да основат Институт за мир на ЕС (по модела на Американския институт за мир във Вашингтон), който да поеме ангажимента да разработи общи обучителни модули за всички членки на ЕС, да организира “обучения за обучаващите” екипи на отделните страни, да финансира нови изследвания за това кое прави мисиите успешни и кое не. Аштън трябва също така да защити необходимостта от така наречената “наставническа схема” – т.е. участниците в гражданските мисии трябва да имат за задача да помагат на своите колеги професионалисти от съответните структури, на чиято територия и в чиято сфера работят.
И на последно място деленето на граждански и на военни мисии трябва да бъде преодоляно. Отчасти този проблем може да бъде решен чрез доктрина за развитие и обучение, но ще е необходимо да се помисли и за това как да бъдат командвани европейските мисии. В крайна сметка ЕС ще трябва да прекъсне практиката си да поддържа отделни вериги на командване на военни и граждански мисии в случаи като Босна, например. Вместо това Европейският съвет трябва да натовари с отговорност един специален представител на ЕС, който да ръководи всички мисии и да е се отчита на Аштън. А тя, от своя страна, вместо да дублира функциите на специалния представител, трябва да му помага, когато той допуска грешки и да го подкрепя. Въпреки че ООН следва подобен подход, той е непопулярен сред европейските войници, които се страхуват, че цивилните не могат да разберат нуждите им. Но само един цивилен командващ може да гарантира, че ЕС действително “прави повече с по-малко”, използвайки ефективно всички свои политически инструменти.
Аштън може да инициира тези реформи, но само страните членки на ЕС могат да направят така, че те да заработят. Най-вероятно е да има съпротива, но след трудностите, на които ЕС се натъкна в Афганистан, не може да има и най-малко съмнение, че съюзът трябва да рационализира своите възможности за граждански мисии. Ако това не стане, то е малко вероятно ЕС да се справи с кризи като тази в Йемен и неговата гражданската сила ще става все по-митологична.
 
Интернешънъл Политик – Глобъл Едишън, февруари 2010
превод Росен Асенов
още от автора
Ричърд Гоуън е съпредседател на Нюйоркския университетски център по международно сътрудничество и е член на Европейския съвет за международни отношения. Даниел Корски също е член на Европейския съвет за международни отношения, като е работил за него в Босна и Ирак.


  
ПОРТАЛ ЗА КУЛТУРА, ИЗКУСТВО И ОБЩЕСТВО Списание “Християнство и култура” Книжарница “Анджело Ронкали” Фондация “Комунитас”