За някои функции
на конституционния съдия
Конституционната реформа е една от актуалните точки в страстната политическа надпревара, но за съжаление е на път да изчерпи силите на всички замесени в нея играчи. Това доказа и атмосферата след влизането в сила на решение № 8 от 1 септември 2005 г. на Конституционния съд, с което се очакваше светъл лъч да пробие мъглявото було около съдебната реформа. Решението обаче далеч не предизвика този ентусиазъм, с който бе посрещнато например прословутото решение № 3 от 2003 г., което "надяна усмирителна риза" на обикновения законодател, заявявайки, че за сериозни структурни промени в съдебната власт е необходимо свикването на Велико народно събрание. Целта на настоящия текст е не да критикува конституционната тълкувателна философия на решение № 8 от 2005 г., а по-скоро да изложи и защити следната теза:
Конституционният съдия все повече и повече се превръща в предефиниращ фактор за развитието на държавата.
Една от най-съществените характеристики на съвременното общество е то да е в постоянен процес на развитие. Следователно създаденият конституционен ред в държавата трябва да взема предвид тази еволюция и появилите се нови елементи. Погледнато в най-общ план, според българското законодателство тази регулативно-адаптативна функция е поверена в ръцете на конституционния съдия. През годините на своето съществуване тази институция претърпява съществено развитие по отношение на поверената й от учредителната власт роля и с присъщата за нея специфичност се превръща в основен играч на политико-обществената сцена. Тя постепенно излиза от традиционните рамки, очертани от нейните създатели, и загубва своя - на пръв поглед - ординерен характер.
Тоест конституционният съдия не е просто пазител на конституционно установения правов ред, какъвто е бил първоначалният замисъл на създателите на тази институция. Той е нещо много повече, а именно - фактор, който има склонност да оказва политическо влияние и да очертава ръководните линии в поведенческите стъпки на държавата. Той прави това най-вече със своето правомощие да тълкува конституционните разпоредби - било то чрез т. нар. казуално тълкуване на нормите или чрез абстрактното тълкуване на основния закон.
Едно от правомощията на българския Конституционен съд (КС) е правото да дава задължителни абстрактни тълкувания на конституцията1. Вероятно то се смята за едно от най-важните му прерогативи, тъй като е поставено на първо място в конституционната разпоредба. Освен това, тази функция сериозно го отличава от останалите конституционни съдилища, защото малко са конституционните съдии по света, които имат подобно правомощие - само в Словакия2, Унгария3 и Русия4. Наистина тази функция не може да бъде омаловажена поради това, че конституцията ни от 1991 г. бе приета за доста кратък период от време, а това неминуемо води до неясноти в нейното съдържание. В този смисъл тълкувателното правомощие е от съществено значение и решенията на КС още в първите години на прилагането на основния закон изиграват важна роля във формирането и укрепването на демократичните принципи в България. Освен това неутралният характер на една конституция, като механизъм за защита на правовия ред, неизбежно налага конкретизиране на нейните разпоредби. Тези тълкувателни решения обаче предоставят изкушаваща възможност на КС да представи, дори и в някои случаи да наложи, своите виждания, застъпвайки по този начин отчасти функциите на законодателя. През последните петнадесет години, според различните политически конфигурации, са се правили опити чрез законодателната дейност да се вземат политически решения, които често са били в явно противоречие с конституцията. В тези случаи единственият гарант на конституционния ред е КС. Фактът, че този тип решения ангажира всички държавни органи, включително и Народното събрание, придава още повече тежест на правомощието на КС, но в същото време може да бъде препятствие при упражняване на функциите на националните институции.
Тълкувателното правомощие, което притежава конституционният съдия, често бива критикувано, тъй като влиза в противоречие с принципа за разделение на властите. В подкрепа на неговото съществуване се изтъква теорията на Келзен за "негативния законодател". Според нея в случаите, когато конституционният съдия обявява една норма за противоконституционна, той извършва правотворческа дейност, но се проявява като негативен законодател. Той не навлиза в правомощията на законодателя, тъй като не притежава никаква свобода на действие по отношение на нормата, която контролира. Съвременната конституционна практика обаче доказва, че тази теория е абсолютно обезсилена. Според теоретичните схващания за органите за конституционно правосъдие, те трябва да поддържат напълно неутрални отношения с текста, който контролират или тълкуват. КС например казва в свое решение, че "не може чрез тълкуване да дава конкретни указания за действие (бездействие) на конституционно определените държавни органи, вкл. Народното събрание, още по-малко да ограничава (лимитира) неговата суверенна функция на единствен законодателен орган"5. Това на практика обаче се оказва напълно неосъществимо, защото съвременният конституционен съдия използва широка гама от подходи, които в известен смисъл го превръщат в създател на правни норми. На практика правовата държава и позитивистките схващания на Келзен създават един конституционен съдия, който напълно излиза извън границите на позитивизма. Съдията - такъв, какъвто го описва Келзен, е поставен в една твърде неясна обстановка. Той не е овластен да извършва правотворческа дейност, той е създаден, за да направи при тълкуването на нормите първо "акт на познание", после "волеви акт" (избирайки сред различните възможни хипотези на интерпретация). По този начин обаче той се намира в неизбежната позиция на орган, който дописва конституционния текст.
В съвременната конституционна политика конституционният съдия е този, който е овластен да търси баланса и да осигурява съответствието между отделните правни норми и обществено-политическата действителност. Той обаче не се задоволява само с тази си роля и дори често има склонност да подсказва и да дава препоръки за посоката, в която трябва да действат публичните власти. Това е нов аспект в юриспруденцията на конституционния съдия.
Спазвайки рамките на традиционния конституционализъм и поемайки отговорността да следи за спазването на конституционносъобразността на законите, той би трябвало да се ограничава единствено с това да декларира даден закон като противоречащ или не на конституцията. В действителност обаче той може да заеме междинна позиция, т.е. в случай на негативна преценка по отношение на конституционносъобразността на правната норма, той може да предпочете да направи резерви в тълкуването, вместо да я обяви за противоконституционна. С други думи, той може да каже, че съответната разпоредба не би противоречала на основния закон, ако се тълкува по определен начин. Неспазването на това тълкуване би довело до несъответствие между закона и конституцията. Чрез този тип поведение конституционният съдия подсказва в каква посока трябва да се измени разпоредбата, обект на контрол от негова страна, т.е. той предварително задава линията на поведение на властите (това е механизъм, който се използва често от френския Конституционен съвет, както и от Върховния съд на САЩ). Подобен е и механизмът на т.нар. "конструктивно тълкуване", характерно за испанския Конституционен съд. Този метод се изразява в това, че при тълкуването КС си поставя за цел не само поясняване на съдържанието на интерпретирания текст, но и запълването на празнотите, които даденият текст е пропуснал да предвиди. През 1985 г. например испанският Конституционен съд е сезиран за установяване конституционносъобразността на закон, който частично декриминализира аборта6. Конституционният съдия излиза с решение7, с което обаче предизвиква чувствителен брой критики сред юридическите среди. Тълкувайки правото на живот, испанският КС обявява, че за да не противоречи законът на конституцията, той трябва по такъв начин да бъде интерпретиран, че да включва в правния режим на аборта известен брой гаранции. Тези последните обаче не са предвидени от контролираните от него законови разпоредби. По този начин КС е направил широко тълкуване на законовия текст, допълвайки в него елементи, които законодателят не е включил при написването на текста. Иначе казано, КС се поставя във волевата рамка на законодателя, дописвайки законовата разпоредба.
КС на Германия използва друг метод, който също подкрепя тезата ни за съдията, който задава опорните точки на поведение на публичните власти. Например, той може, произнасяйки се върху конституционносъобразния характер на съответния текст, да отправи "апел" към законодателя: тоест контролираната правна норма противоречи на конституцията и трябва в определен срок да бъде сменена с друга. Характерното за този подход е, че законът остава в сила до приемането на новия на негово място, с цел да се подсигури правния континуитет. Специфичното за този тип решения е, че в тях конституционният съдия пояснява защо законът противоречи на конституцията и в известен смисъл подсказва на законодателя каква трябва да бъде последващата редакция на закона, т.е. той се явява "съавтор" на правната норма.
Правото на българския Конституционен съд за абстрактно тълкуване на конституционните разпоредби поставя тази институция в позиция, която често пъти е критикувана. Макар и това правомощие да търпи критики, то като че ли има много повече привърженици, отколкото противници. Почти не се говори за премахване на това право.
Единствената минимална промяна, за която се споменава, се състои в ограничаване на броя субекти, които могат да сезират КС по силата на чл. 149, ал. 1 от конституцията. Така право да се допитват до КС с цел абстрактно тълкуване на конституционните разпоредби трябва да имат "само субектите с подчертана демократична легитимност", т. е. Народното събрание и Президентът8. Това обаче едва ли автоматично ще засили легитимността на правомощието на КС да контролира конституцията чрез абстрактното тълкуване. Както вече споменахме, този тип правомощия притежават твърде малко конституционни съдилища. В Унгария например решенията от този тип са твърде редки, те достигат едва 1% от общия брой решения за една година. Освен това, поставят се стриктни условия за упражняването на това правомощие: исканията трябва да се отнасят до строго конституционен въпрос, като по този начин се избягва рискът Конституционният съд да застъпи отговорностите на законодателната и изпълнителната власт. За 10 години функциониране унгарският КС е имал само 21 тълкувателни решения9. Това е почти наполовина на решенията на българския Конституционен съд, който за този период има 47 тълкувателни решения. Правомощието за абстрактно тълкуване в известен смисъл би могло да се защити с факта, че през своя период на съществуване българската Конституция от 1991 г. доказва, че притежава редица неясноти и непредвидени хипотези. Това обаче прибавя още една роля на КС - освен че той е върховен неин гарант, той се превръща и в орган, който неконтролируемо я дописва и допълва, нещо, което далеч не влиза в неговите компетенции.
Тълкувателното правомощие презюмира максимална обективност при неговото упражняване с цел интерпретацията да отразява единствено действителната воля на конституционния законодател. Това е едно от условията, за да кажем с чиста съвет, че конституционният съдия е пазител на конституцията. Подобно твърдение обаче поставя съвременния конституционен съдия в твърде парадоксална ситуация. От една страна, в случаите, когато тълкува, теоретично той трябва да се придържа възможно най-близо до изначалния смисъл на конституционната норма. Така например българският конституционен съд често в тълкувателните си решения се опира на стенографските протоколи от Великото народно събрание и Комисията за изработване на проект за конституция, като легитимира по този начин интерпретацията си с волята на конституционния законодател. От друга страна обаче смисълът и съдържанието, внесени от авторите на конституционните разпоредби, рискуват да са в несъответствие с политико-обществените ценности поради развитието на обществената действителност. Ако избере да се придържа стриктно към волята на конституционния законодател, изясняването на съдържанието на тълкуваната норма е възможно да не отговаря напълно на действителността. Ако пък излезе извън тази воля, той дописва конституцията и по този начин се достига до създаването на нови норми възоснова на досега съществуващите. В подобни случаи конституционният съдия единствен носи отговорността за намиране на баланса и съзвучието между тези две противоречиви крайни точки.
И все пак, тази институция остава единственият орган, ползващ се с достатъчна легитимност, за да бъде пазител на основния закон. Той е този, който поема отговорността да бъде медиатор на разногласията между ценностите в едно общество. В този дух можем да кажем, че с това свое правомощие конституционният съдия позволява продължителното и спокойно съществуване на конституционноправните норми и осигурява конституционния континуитет.
Целта на тълкувателното правомощие е, както и самият КС я формулира, "единствено да разкрие точния смисъл на съответната разпоредба, формулирана по необходимост твърде абстрактно в основния закон". Това е и една от причините КС да е често принуждаван да се произнася с тълкувателни решения. Предполага се, че очакванията към него са да бъде максимално ясен и конкретен при тълкуването на съответната разпоредба. В същото това време той трябва да бъде максимално неутрален и резервиран към текста, предпазвайки се по този начин от критики за политическо влияние и участие. Последното тълкувателно решение обаче доказва, че в стремежа си да избегне упреците за това, че е политизирана институция, конституционният съдия е способен да даде твърде неясни тълкувания на спорните разпоредби. Това бягство от критики и намеса в политическата игра като че ли е способно да го дискредитира още повече в очите на националните институции и обществото. След като му е поверена ролята на посредник между политико-обществените ценности и развитието на държавата, той би трябвало пълноценно да използва механизмите за адаптация, т.е. интерпретацията на конституционните разпоредби. Това, че самото тълкувателно решение е обект на различни интерпретации, може да компрометира престижа на тази институция. Тук става въпрос за решение № 8 от 1 септември 2005 г., което предизвика твърде двуполюсни коментари - според една част от тях, решението позволява на обикновения парламент да осъществи структурни промени, а според друга - това си остава в правомощията на Великото народно събрание. Тълкуването на основния закон е сравнително лесен по отношение на процедурата вътрешнорегулативен механизъм. Оказва се обаче, че интерпретирането на конституцията невинаги е ефективно и достатъчно, за да постави в съответствие ценностните принципи с напредъка на политическите и обществени нагласи. В подобни случаи се появява необходимостта от предприемане на по-сериозни стъпки - конституционна реформа. Според тълкувателната ни практика обаче съществените конституционни промени, свързани с държавното управление, изискват сложната процедура по свикване на ВНС. С други думи, българската конституция е толкова свръхзащитена, че рискува да постави между себе си и естественото развитие на институциите и обществото дълбока непреодолима пропаст. От една страна, имаме един конституционен съдия, който, очевидно пазейки се да не попадне в политическия водовъртеж, предпочита да остане неутрален. От друга - имаме една закостеняла и непозната за много модерни демокрации тежка процедура за промяна на конституцията. Към всичко това прибавяме и политическото безсилие и липса на каквато и да била реформаторска воля, което също ни пречи да направим крачка напред по пътя към съвременните развити държави. Изобщо твърденията, че конституцията е жива материя, която, за да съществува пълноценно, е нужно постоянно да е в процес на адаптация към политическите и социални нагласи, както и към естествения път на развитие на обществото, загубват актуалността си в българската действителност.
Съвременната конституционна политика е свидетел на съревнованието за повече власт между законодателя и конституционния съдия. Появява се дилемата кой е героят, който по-умело съчетава основните ценности на държавното развитие - дали това е законодателят, който чрез учредителната власт ги написва, или е конституционният съдия, който чрез тълкуванията си ги налага. Победителят е един - конституционният съдия, който все повече и повече чертае ръководните линии на институционалното поведение.
Рада Смедовска-Тонева
Рада Смедовска-Тонева завършва право през 2002 г. в Университета по право и политически науки в Клермон-Феран, Франция (магистърска степен с профил публично право). От 2002 г. работи като програмен координатор в Институт "Отворено общество" - София. Има публикации на български и френски език в областта на конституционното право.
|
1 Чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията на РБ от 1991г.
2 Чл. 128, ал. 1 от Конституцията на Словакия.
3 Чл. 51 от Закона за Конституционния съд на Унгария.
4 Чл. 125, ал. 5 от Конституцията на Русия.
5 Решение № 8 от 1 септември 2005 г., К.Д. № 7 от 2005 г.
6 Органичен закон 9 от 5 юни 1985 г.
7 Решение 53/1985 г.
8 "За усъвършенстване на нормативните основи на Конституционния съд", проф. Нено Неновски.
9 Cahiers du Conseil constitutionnel № 13, Cooperation internationale et juridictions constitutionnelles еtrangеres, Prеsentation de la Cour constitutionnelle de Hongrie, Tamas Ban.
|