През месец април на настоящата година, с огромно закъснение, най-после бе приет дългоочакваният Закон за културното наследство. Пет месеца по късно е предложен законопроект за изменение на същия този Закон. Нормално ли е това?

По принцип в това няма нищо обезпокоително. Една държава е длъжна да търси и да открива най-подходящата законова защита на своите културни ценности (например Унгария в рамките на четири години прие последователно два различни закона за културното наследство). При това тази бърза реакция на новия парламент е наистина оправдана. Действащият закон, макар и стъпка напред по отношение на твърде остарелия Закон от 1969 г., за съжаление пропусна шанса да бъде един наистина съвременен европейски закон. И сега бих написал за новия Закон почти същата статия, която навремето публикувах за неговия проект (Култура, бр. 29/2008) – нищо от моите препоръки, а и от тези на други експерти, не бе взето под внимание от вносителите.

 

Наистина е наложително да се приемат поправки в Закона, а може би и съвсем нов закон. Защо тогава опитът за поправка на действащия закон предизвика толкова противоречиви обществени реакции? Както можеше да се очаква, дебатите по законопроекта отново се насочиха преди всичко към съдбата на движимите ценности и частните колекции. Недвижимото културно наследство, което в случая ме интересува, традиционно остана в сянка. Но тези, които разбират от материята, останаха разочаровани от твърде ограничения обхват на предлаганите поправки, засягащи недвижимото културно наследство, които се свеждат единствено до съдбата на Националния институт за опазване на недвижимите културни ценности – НИОНКЦ (бивш НИПК). Нещо повече, от законопроекта, представен на първо четене, изобщо не става ясно каква по-точно ще бъде тази съдба – по-скоро се налага впечатлението, че НИОНКЦ ще бъде ликвидиран. Внезапно екзистенциалната същност на Националния институт бе поставена на обществена преоценка, като чувствата се колебаеха: от естествената антипатия към него (такива институции са традиционен обект на неприязън заради тяхната мисия да бранят обществения интерес предимно срещу частните инициативи), злорадство и обвинения в корупция – до признанието за неговата роля и оплакването му като мъченик и жертва на репресии. Впрочем, тези противоречиви чувства не са български патент – един френски колега сподели, че редовно всеки нов парламент във Франция обсъжда предложения за закриване на институцията Architecte Bâtiment de France (френското съответствие на НИОНКЦ) и в крайна сметка я приемат като необходимо зло. Той добави, че ако днес бъде предложен френският закон за историческите паметници от 1913 г., той не би бил приет поради неговата радикална защита на обществения интерес срещу частните интереси. Вероятно именно поради това във Франция този закон е оставен непроменен да действа и до днес.

Възниква логичният въпрос: необходима ли е изобщо реформа в Националния институт? И ако той наистина създава проблеми, не е ли най-добре да бъде закрит на принципа: няма институт, няма проблеми?

Аз съм от тези, които не са равнодушни към съдбата на НИОНКЦ. Не само защото близо 10 години съм работил там, а и защото съм се уверил в значението на неговата обществена функция. По-точно, изстрадал съм тази увереност. За да разберем Националния институт, трябва да имаме предвид неговата забележителна еволюция през годините. Създаден през 1957 г., Институтът има шанс с един от своите първи директори – проф. Пею Бербенлиев, истински пионер на тази област. Той ми е разказвал как с раница на гърба е обикалял България, водил е битки с чугунени местни управници (разградски партиен ръководител: „На народа му трябват не камъни, а пеницилин!”) и се е терзаел за бъдещето на българските старини. Именно проф. Бербенлиев създава началната структура на тогавашния Национален институт за паметниците на културата (НИПК) по европейски образец. В ядрото на тази структура е един функционален комплекс от дейности, без които е невъзможна съвременната политика в тази област: издирването и изучаването на ценностите, тяхната регистрация, документиране и архивиране, контролно-съгласувателните дейности, поддържането на Националния документален архив на паметниците (особено важен сектор). Постепенно този комплекс се обогатява с нови дейности в различни направления.

Когато през 1982 г. влязох в Института като негов директор, заварих една наистина впечатляваща структура от близо 2000 специалисти с пет филиала, покриващи цялата страна, с ежегодна дейност по около 300 паметника, с регистрирани близо 40 000 паметника и с реален принос за спасяването на значителна част от тях. Базисният функционален комплекс бе вече обогатен: с научно изследователски център, силни звена за проектиране, художествена консервация, фотограметрично документиране, изпълнение на консервационно-реставрационни работи, изследователска лаборатория, богата библиотека и др. В периода 1980-1990 г. дейността на НИПК достигна истинска кулминация с близо 60 млн. долара ежегоден бюджет (за сравнение с днешните 150-500 хиляди долара годишно, отделяни от Държавата за опазване на недвижимото културно наследство).

Наистина, от днешна гледна точка може да има съмнение дали тази твърде мощна концентрация на прерогативи в областта на опазването е целесъобразна, макар тогава да е била нормална в контекста на една централизирана държава. Днес изглежда трудно обосновано съвместяването на творчески функции с държавни правомощия в областта на опазването. Не бих искал да идеализирам Института от онова време. Но сега си мисля, че това бе един национален институт с достойнство – истински интердисциплинарен професионален център с мощен научно-изследователски, творчески, експертен и технически потенциал, способен да реализира извънредно сложни спасителни операции (ще спомена само Боянската църква и Тракийската гробница край Свещари) и да води битки за съдбата на ценностите. За мен бе чест да работя с тези хора – изключителни професионалисти, някои от тях истински мислители (веднага се сещам за арх. Никола Мушанов), изцяло отдадени на каузата на опазването. Спомням си и тези 70-годишни местни майстори в Института, наследили цялата вековна строителна мъдрост и умения на поколенията преди тях.

В началото на 90-те години направих всичко по силите си, за да не бъде разрушена тази професионална общност, формирана дълго в най-добрите европейски традиции. Напуснах Института, когато разбрах, че съм безсилен срещу деструктивната стихия. Все още мисля, че беше необходима една умна реформа, съхраняваща най-доброто от изминатия път. Държавата винаги ще има нужда от един комплексен институт, способен да реши и най-сложния консервационен проблем в името на обществения интерес. За съжаление, Институтът се разпадна на съставните си части. От 2000 души в него останаха около 60 – в София. Мнозина се преквалифицираха, за да оцелеят. Бяха трудни времена.

Как продължи след 1992 г. новият, силно редуциран НИПК? За щастие, след деструктивната реформа, Институтът все пак успя да съхрани посочения по-горе функционален комплекс от дейности, без които е невъзможно приложението на каквато и да е държавна политика за опазване: издирване-изучаване-регистрация-документиране-архивиране, експертна, контролна и съгласувателна дейност, отново с централната роля на Националния документален архив, от чието състояние до голяма степен зависи качеството на политиката в тази област. Очертаха се две групи дейности: от една страна – изследователски и експертни, от друга – административни.

Последните 15 години радикално промениха общия контекст на дейността на Националния институт. В историческите градски центрове започна невиждана до тогава строителна експанзия. Съдбата на безспорни културни ценности бе поставена на карта. Към НИПК се насочи мощен поток от планове, проекти, преписки, искания за промени, жалби и пр. Умножените до крайност случаи на застрашени ценности по цялата страна изискваха незабавната намеса на Института, концентриран все така в София. На практика, административната дейност на НИПК придоби чудовищни размери и започна да задушава изследователските и експертни функции при непроменения числен състав. Новият Закон от 2009 г. не допринесе с нищо за възможностите на Националния институт да се справи с тази нова ситуация, освен че промени неговото наименование – НИОНКЦ. Обратно, в Института се концентрира нова власт, респективно, нови административни задължения, без ясни инструменти за тяхното управление.

Какво е днешното състояние на НИОНКЦ при тези условия? Да го проследим по отделните специфични дейности.

Процесът по издирване-проучване-регистрация на културните ценности включва, както и досега, издирването и идентификацията на ценностите, тяхното проучване, предварителна оценка и деклариране (поставянето им под временна защита, докато протича процесът на тяхното проучване), комплексната им оценка с предложение за обявяване, адресирано към Министъра на културата. В този процес съществува отчайващо закъснение, натрупано през годините. Достатъчно е да се посочи, че от 40 000 културни ценности, около 20 000 все още остават само декларирани – с временен статут, който зависи изцяло от волята на Института. Драстичното забавяне на регистрационния процес, особено през последните години, е обяснимо, ако се имат пред вид силно нарасналите административни функции на Института, с които основно са ангажирани проучвателите. За да мобилизира този процес, новият Закон за културното наследство въведе изискването в рамките на три години заварените 20 000 декларирани ценности да бъдат или отписани, или регистрирани – с комплексна оценка, по съответната процедура. При съществуващите непроменени условия това е практически невъзможно за този срок. Какъв е тогава изходът?

Той лесно би могъл да се предвиди, ако се има предвид днешното поведение на Института: очевидно голяма част от декларираните културни ценности ще бъдат пожертвани. Например, през 1992 г. с един замах бяха отписани 121 декларирани паметници в Русе. Днешният директор Георги Угринов съвсем откровено споделя с медиите, че е необходимо силно редуциране на броя на паметниците, като се мотивира по следния начин: „Това ще намали средствата за тяхната поддръжка и ще даде на собствениците им право свободно да разполагат с тях”… Нарастват и случаите на сваляне на категориите на обявени културни ценности: от национално – в местно значение (например Музикалното училище в Русе), от местно значение – в категория „за сведение”, при която вече е допустимо и разрушаването (например Бирената фабрика в София), както и изобщо сваляне от списъка на културните ценности.

Формира се представата, че България е прекалено богата на културни ценности и затова трябва да се освободим от част от тях… Но нима една държава може да бъде прекалено богата на ценности? По-скоро тя може да бъде прекалено неспособна да ги опази с подходящи инструменти, отдавна открити в европейската практика. Практически това са симптоми за компрометирането на тази дейност и респективно – на държавната политика в тази област. Към горното може да се добави, че издирването, проучването и оценката на недвижимото културно наследство, както и методологията за неговото опазване, е по същество научно-изследователска дейност. Националният институт имаше съответния статут, но сега вече няма. Научно-изследователска дейност в точния смисъл на думата там сега не се извършва. Един показателен факт е, че библиотеката на Института отдавна стои затворена и недостъпна. Очевидно никой там няма нужда от нея.

Националният документален архив в НИОНКЦ, според нормативните документи, се състои от Национален регистър на недвижимите културни ценности и досиета на културните ценности, които би трябвало да съдържат пълна информация за обектите и за тяхната биография, свързана с последователни консервационни интервенции, урбанистични и архитектурно-инженерни проекти и пр. Днес Архивът в НИОНКЦ е в критично състояние. Особено плачевно е състоянието на най-важната част от него – Националния регистър, който би трябвало да съдържа възможно най-достоверна информация за броя и статута на недвижимите ценности – декларирани и обявени, като част от Националния архивен фонд.

В действителност, днес Националният регистър е недостоверен – той обхваща само част от културните ценности, като включва и остарели или погрешни данни за тях. Това в най-голяма степен е валидно за археологическите ценности. Според свидетелството на инспектор в НИОНКЦ, който има достъп до Археологическата карта на България, от 100 000 археологически находки в България (които би трябвало априори да имат статут на културни ценности), Археологическата карта включва около 21 000, а Националният регистър в НИОНКЦ – около 4 000 от тях и то с твърде погрешни данни. Противно на логиката, засега няма връзка между Националния архив в НИОНКЦ и Археологическата карта в НАИМ при БАН. Особено фрапираща е липсата на яснота за точното местоположение и идентификация на археологическите ценности. В Националния регистър липсват данни за географските координати на обектите, срещат се указания като: „на 5 км източно от селото под крушовото дърво”… (разбира се, на място липсва както крушовото дърво, така и следи от ценността). Не е ясно например кои са 10-те хиляди могили (обявени за национални културни ценности), каква част от тях са включени в Националния регистър, къде се намират и какво е днешното им състояние.

Но най-страшното е, че в момента липсва каквато и да е система за актуализация на Националния регистър, следователно с времето той става все по-недостоверен, като включва и обекти, които отдавна не съществуват. Към горното може да се добави, че досиетата на редица ценности са в лошо физическо състояние и учудващо бедни. Служители на НИОНКЦ посочват, че в процеса на трансформация на НИПК, част от архива е изчезнала, друга е била поразена от пожар и наводнения (без установяване на щетите), а трета изобщо стои необработена и се разпада под течащия покрив на тавана на НИОНКЦ. Липсва крайно необходимата автоматизирана информационна система за ценностите, организирана по модерен софтуер, достъпна за мрежата от специалисти, а също и за широката публика. Това силно ограничава възможностите за деконцентрация на дейността по опазване – сега тя задължително трябва да се осъществява в непосредствена близост до прашните архивни лабиринти на НИОНКЦ. Очевидно е, че архивната дейност в НИОНКЦ е силно компрометирана. Част от причините за това очевидно се дължат на лошо управление на дейността. Но друга част имат определено обективен характер. Отново административните задължения (в случая – по информационното обслужване) почти тотално поглъщат усилията на служителите и не им дават възможност да се отдадат на регулярна дейност по поддържане и развитие на архива. Държавата не проявява дължимата грижа за опазването на своите архивни ценности и за осигуряването им със съвременна материална и техническа инфраструктура. Законът не предвижда система за актуализация на Националния регистър, не изяснява как става придобиване на статута на археологическите ценности и пр. При това положение, реалните усилия на служителите в архива да подобрят това състояние остават безрезултатни.

Експертната дейност на НИОНКЦ би трябвало да е от изключително значение за ефективността на политиката за опазване. Именно тук трябва да се изработват правилата – режимите за опазване: точните граници на защитените територии и на техните охранителни зони, обвързани със съвременните кадастри, със съответните предписания за опазване (допустими височини, функции и пр., дори разрешени цветове, материали и др.). Освен това, от експертите на НИОНКЦ се очаква да дадат ясни методически насоки и еталони на плановете за опазване и управление – един съвсем нов за България европейски инструмент за териториално-устройствена защита, лансиран от Закона за културното наследство.

Ако такива правила за опазване и управление не съществуват, дейността по опазване ще бъде силно субективизирана, ще загуби своя комплексен характер и ще се компрометира с инцидентни и често неадекватни решения. За съжаление, в момента става именно това. За преобладаващата част от културните ценности липсват режими и правила, липсват идеи за съдържанието на плановете за опазване и управление. Но кой да ги съставя, когато експертите на Института (доколкото все още са останали) са почти изцяло заети с контролно-съгласувателна и друга административна дейност из цялата страна?

Всичко това не може да не се отрази пагубно върху една от основните дейности на Националния институт – съгласуването на устройствените и строителните намерения, които засягат недвижимото културно наследство. През последните години броят и мащабът на подобни инициативи нараснаха бурно и, за съжаление, по редица от тях НИОНКЦ взе шокиращо неадекватни решения, които и до днес остават необясними. Защо например Институтът съгласува предложението за застрояване на Античния форум в Пловдив, след като за него е в сила режим „А” – „забрана за ново строителство”? Защо НИОНКЦ разреши поразяването на Античния амфитеатър на Сердика с изграждането на хотел върху него? Защо допусна изграждането на хотел с близо 5-етажна височина в непосредствена близост до средновековната църква „Св. Йоан Кръстител” в Несебър, световно наследство? Защо съгласува изграждането на 15-метровата хипотетична кула на Трапезица в духа на най-лошите традиции на бутафорно ново строителство на Царевец от 70-те години? Защо промени границите на Античния град Улпия Анхиало „Палеокастро” и Античния некропол в Поморие и така допусна развихрено ново строителство върху защитените територии? Защо допусна строителство на хотел в защитената зона на резервата ”Доросторум-Дръстър” в Силистра? Кои са изобщо днешните инструменти на НИОНКЦ за една комплексна териториално-устройствена защита на нашите резервати, за въздействие върху устройствените планове и пр.?

Накрая, липсата на териториална деконцентрация на контрола и мониторинга върху 40-те хиляди културни ценности, пръснати из цялата страна, силно намалява ефективността на тази дейност, особено при хроничния недостиг на средства за командировки.

Може много да се разсъждава върху причините за всичко това. Част от тях наистина са субективни и се дължат на грешки в управлението на НИОНКЦ, които го превърнаха в днешната отблъскваща за мнозина затворена крепост, от която можеш да очакваш всичко. В случая не тези причини ме интересуват. Не са от значение в случая и обвиненията в корупция – за това си има съответни органи. Въпросът е: ако бъде сменено цялото ръководство на Института, дали нещата радикално ще се променят? Едва ли, защото грешките са по-скоро системни. Но каквито и да са причините, те се отразяват болезнено върху държавната политика в тази област, а оттам и върху културните ценности на България. Следователно, реформата в управлението на системата за опазване и по-специално – в нейния централен орган, Националния институт, е абсолютно наложителна. Би било непростимо, ако тази необходимост бъде пренебрегната и НИОНКЦ отново получи от Министерството на културата досегашния си административен комфорт, който само ще задълбочи процеса на неговата деградация.

Но не по-малко погрешно би било също, ако днес НИОНКЦ бъде демонизиран, ако бъде изобщо отречена неговата роля в системата за опазване и ако той бъде претопен в структурата на Министерството на културата, за да изчезне безследно. Това би означавало принципно неразбиране на системата за опазване и нейните „актьори” – всеки със своите специфични и допълващи се функции (впрочем, сегашният Закон не допринася особено за формиране на такова разбиране). Трябва да се осъзнае, че в своята същност Националният институт е носител на функции, които са от ключово значение за опазването на културните ценности в духа на европейската практика в тази област. Трябва умно да се помогне за оздравяването на тези функции, за отстраняването на пречките за тяхното нормално развитие. Днес изследователските и експертните функции на НИОНКЦ са практически задушени от нарастващите административни задължения. Институтът е вече преял от административна власт, която явно му дава предимства в някои отношения, но която той вече нито може да усвои, нито адекватно да прилага. В същото време той изоставя своята същностна мисия.

Ето защо основният мотив на предложения законопроект за поправка на Закона – „да се разграничат експертните от контролните функции в областта на опазването на недвижимото културно наследство” – изглежда принципно основателен. Но това веднага налага необходимостта да бъде ясно очертано бъдещето на днешния Национален институт – нещо, което законопроектът, поне в първоначалната му версия, не прави.

Как би изглеждало това бъдеще? Мисля, че Националният институт трябва да се концентрира върху комплекса от дейности, който определя неговата незаменима роля в системата за опазване. На първо място, това са научно-изследователските функции със съответния статут по издирване и проучване на недвижимото културно наследство (във взаимодействие с научни институти, университети и НСО); по извършване на комплексна оценка на културните ценности с предложения за тяхната регистрация; по съставяне на методологии за подход към опазването на различни нива и др. Това са все функции, които не могат да бъдат прехвърлени към административната структура на министерството, както се предлага в законопроекта. На второ място, бъдещият Национален институт би могъл да развие експертните и творческите функции, като се ангажира със създаването на необходимите режими за опазване, на еталонни планове за опазване и управление, на пилотни проекти и др., за да обективизира политиката за опазване и да подпомогне устройствената дейност. Тези функции също нямат място в една министерска администрация. На трето място, Националният институт би трябвало да насочи своите усилия за създаване, поддържане и развитие на един истински Национален документален архив с достоверен Национален регистър и с модерна информационна система. Трудно ми е да си представя и тази функция в структурата на Министерството на културата. С тези функции бих искал да видя Националния институт много по-комуникативен, отворен към взаимодействие с други партньори в системата на опазване, с други думи, много по-различен от днешната затворена административна крепост, в която се е превърнал.

Възниква въпросът - каква би трябвало да бъде съдбата на досегашните административни функции на НИОНКЦ, които така натоварват и компрометират неговата изследователска и експертна дейност, но които по принцип са абсолютно необходими в системата за опазване? Отговорът донякъде се дава от сега действащия Закон за културно наследство, както и от току що публикувания Устройствен правилник на Министерството на културата. Законът предвижда създаване на инспекторат за опазване на културното наследство, който при това е деконцентриран с регионални инспекторати. Тази за пръв път провеждана деконцентрация е една от добрите страни на сегашния Закон. По тази логика, Устройственият правилник на Министерството на културата предвижда Главна дирекция „Инспекторат” и дирекция „Културно наследство” (с обща численост 34 души). Възможно е именно тези дирекции да извършват административните съгласувателни, контролни и мониторингови функции под прекия контрол на принципала - министъра на културата, и с помощта на предвидения в Закона Специализиран експертен съвет за недвижимо културно наследство. Тяхната деконцентрация в случая ще бъде много полезна. Но особено значение ще има взаимодействието на тези дирекции с Националния институт. Неговият научно-изследователски и експертен потенциал трябва да подпомага министъра на културата както в регистрационната, така и в съгласувателната и контролната дейности по съответен механизъм.

Една подобна реформа не би могла да се извърши механично, с простото административно прехвърляне на функции и кадри. Необходимо е да се създадат обективните предпоставки за нейния успех. Например, както бе посочено, при днешното примитивно състояние на Националния документален архив в НИОНКЦ, при липсата на информационна система, е практически невъзможна деконцентрацията на контролно-съгласувателната дейност. Следователно, спешно необходима е силна държавна помощ за бързо дигитализиране на наличната информация за културните ценности, за създаването на информационна система по най-добрите европейски образци, достъпна за всички участници в мрежата на управление, но отворена и за широката публика в интернет. Необходими са нови законодателни промени, част от които трябва да засегнат системата за управление, отговаряйки на редица въпроси: кои са актьорите в тази система?, кои са техните стимули и задължения, как да се провокира интересът им за опазване?, как да се осъществи една разумна деконцентрация и децентрализация?, каква ще бъде ролята на местните органи в системата за опазването, включително за актуализацията на Националния регистър? и пр. Необходимо е да се предвиди кадровото осигуряване на системата. Много важно е да се осъществи приемствеността между опитни специалисти (стига да не са покварени) и млади кадри. Вдъхва надежда фактът, че вече съществува значителна група от млади подготвени специалисти, които заявяват интерес към дейностите по опазване тук, в България. Как може да бъде използван ценният интелектуален ресурс?

С други думи, очакваната реформа трябва да бъде подготвена внимателно, във всички нейни последователни фази и стъпки, с прозрачност и отвореност към националния научно-изследователски и експертен потенциал и към европейския опит в тази област. Естествено, преди всичко е необходима политическа воля за промяна, особено трудна в тази област, която, както се вижда, представлява възел от разнопосочни интереси.

На тази основа Националният институт може би ще върне някогашното си достойнство.