Български  |  English

Спрете Съда на европейските общности

Правораздаването в Европа си има сериозни проблеми и причината е в Съда на европейските общности, чиито оправдания за лишаването на страни членки от техни основни правомощия и сериозното му набъркване в чуждите (на страните членки) законови системи предизвиква силно удивление. Със странните си постъпки съдът изгуби много от доверието, с което традиционно се ползваше.

Факт е, че Съдът на европейските общности превишава правата си. Ето защо напълно логична е стъпката на Федералния конституционен съд на Германия, който реши да се намеси. Много скоро той ще се произнесе по дело, което ще е от ключово значение за развитието на европейското правосъдие, тъй като ще стане ясно дали и за в бъдеще Федералният конституционен съд ще се занимава с излишната законова дейност на Съда на европейските общности, или ще трябва веднъж завинаги да се оттегли от позицията си на куче-пазач.

Всичко започна от съдебен иск, заведен от двама адвокати от Мюнхен. Заради германската реформа на трудовия пазар, предприета в края на 2002, при управлението на червено-зелената коалиция (Социалдемократическата партия, Съюз 90 и Партията на Зелените) се промени възрастовата граница, при която наеманите имат право да сключат временни договори без ограничения. Тя бе смъкната от 58 на 52 години. Целта на тази мярка бе да се увеличат шансовете на по-възрастните безработни, които търсят работа. Ситуацията в Германия е такава, че хората над 50 години много често нямат възможност отново да си намерят място на пазара на работната сила. Основните причини - висока степен на защитеност от неоправдано уволняване и разпространеното работодателско опасение, че по-възрастният служител е по-малко работоспособен.

През 2000 г. Европейският съюз прие Директива срещу дискриминацията по признака възраст, която забранява неравностойно отношение към хора, които ‛са наети и заемат някаква длъжност‛. Съвсем естествено в тази директива на ЕС се съдържа и ясно формулираната клауза, че страните членки могат да извършват дискриминация по отношение на възраст, когато тази мярка им служи за стимулиране на заетостта. Начинът на прилагане на тази клауза е оставен в ръцете на страните членки.

И тъй, двамата адвокати от Мюнхен решават, че намаляването на възрастовата граница представлява нарушаване на директивата на ЕС и заради това през 2003 г. внасят иск в съда. Съдът на европейските общности постановява следното: Реформата на трудовия пазар в Германия наистина би могла да се смята за несъвместима с Директивата срещу дискриминацията на ЕС, тъй като не може да се ‛докаже‛, че мерките, предприети в хода на германската реформа, са били ‛обективно предвидени‛ за стимулиране наемането на по-възрастни служители. Този казус, наречен „Присъдата Манголд‛, е спорен поради няколко причини.

Първо. И политиката на заетостта, и социалната политика попадат в сферата на ключовите правомощия на страните членки. Ето как този случай нагледно демонстрира в каква степен регулациите и юрисдикциите на ЕС взаимодействат помежду си в области, в които отделните правителства са носители на основна власт.

Въпреки че в Маастрихтския договор е включена европейска регулация за недискриминация, стои съвсем основателният въпрос защо изобщо ЕС регулира възрастовата дискриминация на пазара на работна ръка. Според принципа на субсидиарността, ЕС може да предприема действия по конкретен проблем само ако наистина разполага с решение, което е по-добро от това на страните членки.

Според Маастрихтския договор основен критерий в подобна ситуация е проблемът да засяга въпрос от наднационално значение. От друга страна, за разлика от въпроса за националността, възрастовата дискриминация не се проявява навсякъде в ЕС, тя не е трансгранично релевантна и заради това отделните страни членки лесно могат да се справят с нея. Съдът обаче съвсем не си даде сметка за този факт.

Дори и обстоятелството, че в Директивата е записано, че е възможно неравностойно отсъждане по казуси, свързани с възрастта, в случаи, когато това е необходимо за насърчаване на заетостта в страните членки, не направи впечатление на Съда на европейските общности (СЕО) и той, въпреки всичко, отхвърли германската реформа.

Второ, директивите на Европейския съюз не засягат директно страните членки, тъй като на първо време те трябва да бъдат хармонизирани с националното законодателство, което по конкретния въпрос може да работи с инструменти и форми, напълно различни от тези на европейското законодателство. Германия трябваше да хармонизира Директивата срещу дискриминацията до 2 декември 2006 г. Трябва да се отбележи обаче, че нямаше нищо, което да я задължи да го направи. Нещо повече, смъкването на възрастовата граница се очакваше да стане факт и законово да влезе в сила, независимо от всякакви обстоятелства, от 31 декември 2006 – с други думиq само няколко дни след изтичането на крайния срок за директивата. Но и тази подробност не бе взета под внимание от СЕО.

Трето, за да обоснове своето отсъждане, СЕО използва аргумент, който би могъл да се определи и като авантюристична конструкция. Съдът на европейските общности смята, че е забранил дискриминацията по възрастов признак в рамките на ‛конституционните традиции, които са общи за страните членки‛, и на ‛редица международни договори‛. Така излиза, че не Директивата срещу дискриминацията (която вече е в сила), е причината германската реформа да наруши европейското законодателство, а ‛основният принцип на общностното законодателство‛.

Трябва да се поясни, че този ‛основен принцип на общностното законодателство‛ е напълно изфабрикуван. Само в две от 25-те страни членки - Финландия и Португалия, има някакво законово положение, което забранява възрастова дискриминация. В същото време в нито един международен договор не е спомената подобна забрана, факт, който напълно противоречи на аргумента, който СЕО използва. Всъщност не е трудно да се разбере защо СЕО работи с подобни неконкретни и неточни аргументации. Грубо казано, с подобен начин на работа и с издаването на такива присъди СЕО действа не като съдебна, а като законодателна власт.

Четвърто, в присъдата, която СЕО издава, се постановява, че клаузата, свързана с германската реформа, трябва да остане ‛неприложима‛. Реално така тя загуби всякакво законово основание. Това също представлява доста спорен казус. Според Маастрихтския договор страните членки не са директно обвързани с директивите на ЕС. Това означава, че не европейските директиви, а националното хармонизирано законодателство е първото, което трябва да предоставя права и да изисква задължения от страна на гражданите.

СЕО обикновено не нарушава този принцип: Ако националното законодателство на дадена страна членка не е в състояние да се хармонизира с европейска директива, СЕО само регистрира тази несъстояла се хармонизация. И въпреки че след това страната членка се заема с ревизирането на спорния си закон, той остава в сила (дори и да противоречи напълно на европейския закон) до момента, в който не бъде променен. Така гражданите на отделната страна могат да разчитат, че законите в родината им имат задължаващ характер. Но това сега се промени: Вследствие на присъдата на СЕО всички временни договори, сключени по време на реформата на трудовия пазар в Германия, веднага ще се променят и ще станат постоянни, което ще нанесе материални щети на сключилите ги компании и организации.

С тези свои четири слаби места ‛Присъдата Манголд‛ провокира най-вече яростни критики сред експерти - юристи, които обаче пожелаха да останат анонимни.*

Сцена втора, нов декор. Отново през 2003 компания със седалище близо до Хамбург сключва временен договор с 53-годишен служител. Да припомним, че точно в този момент тече реформата на пазара на работна ръка в Германия. Малко преди договорът да изтече, служителят се заема да действа по законовия ред. Той твърди, че реформата е в противоречие с европейското законодателство. Инстанцията, която се произнася по подобни трудови взаимоотношения, отхвърля обвинението. Така постъпва и апелативният съд. Но онеправданият не се отказва – случаят стига до федералния трудов съд. Междувременно се завъртва и казусът ‛Присъдата Манголд‛. Германският трудов съд използва аргументите от по-горе описания случай и въпреки спорния характер на това отсъждане, отказва правото на ищеца да обжалва пред по-горна инстанция – пред СЕО или пред Федералния конституционен съд, и така не само повтаря, но и натъртва грешката на колегите си от случая ‛Присъдата Манголд‛. По-късно компанията подава жалба срещу това решение, тъй като по няколко пункта е нарушена Конституцията на Германия.

Федералният конституционен съд доста дълго се занимава с тези нарушения и само този факт бе достатъчен, за да подскаже на СЕО, че трябва да подходи по-внимателно. Припомняме, че през 1986 с решението ‛Соланж II‛ Федералният конституционен съд призна, че германският стандарт за основните права е сравним по същество със защитата на основните права на Европейската общност. Така той прие, че на европейско ниво съвместимостта на основните права (според германския стандарт) с европейските само в определена степен ще бъде гарантирано от СЕО. Предвидено бе СЕО да се намеси само ако основните права като цяло бъдат обезсилени, а не при конкретни единични случаи. Колко важно е било това уточнение, става ясно от случая ‛Присъдата Манголд‛, тъй като с нея, в голяма степен, Федералният конституционен съд създаде коренно променена законова ситуация.

От друга страна, ‛Присъдата Манголд‛ трябваше да бъде разгледана от Федералния конституционен съд и в светлината на ‛Присъда-Маастрихт‛, издадена от него през 1993. Жизнено важно е европейските институции да се придържат към границите на правомощията си, определени им в Маастрихтския договор, а по-конкретно във версията му, одобрена от Бундестага. Всяко действие, а особено онова, което доразвива закона чрез интерпретации, които нарушават тези граници, влиза в противоречие с решението на Бундестага и се превръща в противозаконно на територията на Германия.

В конкретния случай СЕО действа като законодател. Правейки препратки към различните международни договори и конституционните традиции на страните членки, СЕО написа нов европейски закон. Спазвайки времевите рамки, в които се хармонизира европейска директива, той определи, че в конкретния случай съществуващото национално законодателство е несъвместимо с това на съюза. Очевидно е, че този акт надхвърля границите на позволеното в Маастрихтския договор и е равностоен на ‛опълчване срещу съдебните разпоредби‛.

Казусът ‛Присъдата Манголд‛ е само един от многото случаи, в които СЕО оспорва правомощията на страните членки и провокира масови критики сред експертите. Ето още три пресни примера:

Първи пример. През 2006 СЕО забрани рекламирането на цигари на територията на ЕС. Забраната бе част от здравната политика на съюза и засягаше най-вече рекламата в печатните медии. Но тъй като ЕС няма достатъчно законови правомощия в сферата на здравната грижа, вратичка в закона веднага се намери. Според ЕС местният пазар сериозно ще бъде засегнат, ако подобна мярка не обхване цялата европейска общност – защото страна, в която тази забрана е в сила, не може да внася на пазара си чужди вестници, които съдържат реклами на цигари.

Германия определи този аргумент като изсмукан от пръстите и обяви, че ЕС надвишава правомощията си. Междувременно СЕО прекрати случая, като се аргументира, че различните закони в отделните страни членки за рекламирането на цигари подкопават местния пазар. СЕО не обърна достатъчно внимание на обстоятелството, че местни вестници рядко се продават в чужбина и заради това не може да се говори за директно въздействие върху пазара. Сериозният контрааргумент на Германия, че и преди въпросното ограничение на ЕС в отделните страни членки е било забранено рекламирането на цигари и заради това новата мярка е нямало да повлияе на пазара с чуждестранни вестници, бе ‛преобърнат с главата нагоре‛. Фактът, че националните правителства са забранили подобни реклами, означава, че и те са се замисли върху сериозността на проблема.

Втори пример: през 2005 г. и през 2007 г., в резултат на две присъди на СЕО, ЕС придоби правомощие в областта на наказателното дело. Опирайки се на основните положения в Маастрихтския договор, всички страни членки обявиха, че подобно правомощие не може да съществува, но СЕО убедено твърдеше обратното, аргументирайки се по следния начин: ‛По принцип нито наказателният закон, нито наказателните процедури влизат в правомощията на общността. Това обаче не означава, че, когато сметне за необходимо, общността не може да предприеме действия, свързани с наказателното правораздаване в страните членки‛ с цел да наложи европейския закон – в конкретния случай в сферата на политиката на околната среда, и да задължи страните членки ‛да предприемат съответните наказателни мерки‛. Ето такава е позицията на СЕО за връзката между ЕС и ‛Господарите на Договорите‛ (така наричат страните членки - бел.пр.).

Трети пример: През 2006 г. СЕО разреши правото на пребиваване на депортирани тунизийци, въпреки че Евросредиземноморското споразумение между Тунис и страните членки на ЕС не допуска подобна формулировка. Освен всичко друго, в това споразумение се предвижда различно отношение към тунизийците в ЕС и гражданите на ЕС в Тунис по отношение на условията на работа. Познавайки практиката на СЕО, страните членки бяха записали в споразумението, че правото на пребиваване за чужденци е единствено и само в рамките на правомощията на страните членки и в частност е свързано с принципа за недискриминация и заради това не трябва да бъде прилагано при уреждане на трудови взаимоотношения с цел удължаване на разрешителни за пребиваване. Ето защо не трябва да бъдат допускани съдебни процеси, свързани с обвинения в дискриминация, когато от едната страна са разрешителните за работа, а от другата – ограничените права на пребиваване.

Какво обаче направи СЕО? Преобърна недвусмислената формулировка в споразумението и доказа обратното. Според СЕО недискриминационният принцип в споразумението се отнася и до правото на пребиваване. Арогантността на СЕО, демонстрирана по време на процеса, надхвърли границите си при аргументирането на присъдата: ‛Би било крайно неприемливо за страните членки да работят с принципа за недискриминация, използвайки положения в националното си законодателство, за да ограничат неговата ефективност‛. Тази опция ‛ще изложи на риск еднородното прилагане на този принцип‛.

Какво например би се случило в Германия, ако Федералният трудов съд започне да работи с подобни формулировки, пренебрегвайки законодателя? А все още на европейско ниво подобно пренебрегване на ‛Господарите на договорите‛ не среща отпор!

Фактът, че не за първи път СЕО тълкува волята на законодателя точно по обратния начин, може да се потвърди и от присъда по случая с Директивата на ЕС за образованието в частта й, свързана с правата и задълженията на студентите. С нея бе позволено да се отпускат стипендии на чужденци, изучаващи френски език в Белгия, въпреки че в цялото европейско законодателство подобни изисквания не съществуват: Съгласно 1 член от директивата студентът може да учи в чужбина само ако докаже, че ‛той и семейството му разполагат с достатъчно средства, за да не се превърнат в реципиент на социалната система на страната, в която се намират‛ в периода на своето обучение. От СЕО обаче твърдят, че "в директивата няма положения, които да възпрепятстват получаването на социални помощи.‛

Същият принцип се използва и в присъдата на СЕО по отношение на законното извършване на работа.

По отношение на ‛Присъда-Маастрихт‛ Федералният конституционен съд тълкува европейското законодателство, ‛воден от принципа за положителния ефект, т.е. възможно най-широката интерпретация на властта, която общността има‛.

Дотук добре. Но зачестилата напоследък съдебна практика на СЕО, свързана със случаи – прецеденти, затвърди впечатлението, че от много отдавна СЕО не се съобразява с рамките на възможно най-широката интерпретация.

Описаните случаи показват, че СЕО системно и напълно съзнателно нарушава основни законодателни принципи (в западното тълкуване на правото), че решенията му се базират върху слаба аргументация, която пренебрегва волята на законодателя, понякога дори и действа срещу нея, а освен това си съчинява законови принципи, които използва при издаването на следващи присъди. Всичко това показва, че СЕО подкопава пълномощията на страните членки дори и в ключови за националната власт сфери.

Изводът е ясен: СЕО не е годен да изпълнява ролята на допълнителен контролен орган от последна инстанция и на защитник на интересите на страните членки. Това не е изненадващо. На първо място, според член 1 и 5 от Маастрихтския договор, СЕО е длъжен да участва в ‛процеса на създаване на много по-единен съюз‛. Второ, фактът, че СЕО упражнява съдебната си дейност тъкмо върху казуси от ЕС, разширява сферите на отсъждане. По този начин биват изместени съдилищата на страните членки за сметка на постоянно увеличаващото се влияние на СЕО. Тази тенденция не може да се обясни с довода, че СЕО внимателно премисля присъдите си с цел да смекчи нарастващото негодувание сред страните членки. За да няма подобни задни мисли и в името на постигнатата интеграция в ЕС, от съществено значение е СЕО да е независим при отсъжданията си, свързани с пълномощията на страните членки.

СЕО бе създаден с идеята да бъде арбитър и посредник между интересите на ЕС и тези на отделните страни членки. Бяха му дадени множество права за взимане на решения, като се предполагаше, че той ще бъде безпристрастен и ще отсъжда съгласно съдебните правила. В случай, че СЕО злоупотреби с доверието, неговият провал няма да изненада никого.

И на фона на всичко това въпросът, който решава Федералният конституционен съд по случая ‛Присъдата Манголд‛, е от изключително голямо значение, защото, ако се произнесе в полза на двамата адвокати от Мюнхен, на СЕО ще бъдат поставени ограничения. Това би означавало, че присъдата на СЕО няма да влезе в сила в Германия, т.е. ще отпадне превъзходството на европейския закон над националния. И този факт ще се преглътне. От една страна, защото няма да се засегне законовото единство в ЕС, а от друга - защото най-накрая СЕО ще трябва да преоцени начина си на отсъждане.


EUOBSERVER, 10.09.2008


Превод от английски Михаела Паунова
още от автора
Бившият германски президент Роман Херцог е бил председател на Федералния конституционен съд на Германия и на комисията, съставила Хартата на основните права на Европейския съюз. Людер Геркен е директор на Центъра за европейска политика.


  
ПОРТАЛ ЗА КУЛТУРА, ИЗКУСТВО И ОБЩЕСТВО Списание “Християнство и култура” Книжарница “Анджело Ронкали” Фондация “Комунитас”